150 ans de réglementation des semences

Daniel Dattée 

Septembre 2012

Les règles relatives au commerce des semences ont évolué parallèlement aux progrès des techniques agronomiques et des méthodes de caractérisation de la qualité. Rétrospective.

Située à l’origine de toute production agricole, la semence est un facteur stratégique pour l’économie agricole et l’alimentation. Si une semence ne lève pas, ou si la variété n’est pas celle attendue, ou encore si le sac de semences apporte des mauvaises herbes, la récolte sera compromise. Or les défauts éventuels des semences ne se voient jamais dans le sac, mais toujours trop tard en culture ! Ces évidences et leurs conséquences économiques ont conduit le législateur français, puis européen, à vouloir protéger l’agriculteur-acheteur en fixant des obligations de qualités technologique et variétale préalables à la vente, et des règles d’étiquetage.

Au Moyen Age, les corporations rassemblent les hommes de métier, attentifs à maintenir leurs règles de savoir-faire. Les produits alimentaires surtout bénéficient de cet effort de probité collective. Les semences voyageaient peu, apportées par des colporteurs dans les fermes, ou vendues sur les foires et marchés. Le terme de « semences foraines » qui désigne encore aujourd’hui des semences non certifiées, vient de là.

La période de la Révolution (Constituante de 1791) et de l’Empire libéralise le commerce, ouvre la voie à une expansion économique dynamique, mais marque aussi un formidable recul de la lutte publique contre les falsifications. Les fraudes impunies se multiplient dans le commerce des produits agricole et alimentaires L’histoire de la Répression des fraudes relate à cette époque et jusqu’en 1900 de tristes affaires de lait frelaté, ou de farines de blé carié.

À la même époque, les grandes villes comme Bordeaux ou Paris créent leurs laboratoires d’analyse des denrées alimentaires. Ce n’était pas du luxe : 10 à 15% des échantillons révélaient des produits frelatés ou malsains…

De l’espèce végétale à la variété, il y a le travail des hommes Au fil du temps, des espèces furent choisies et améliorées pour satisfaire les besoins de l’homme et de ses bêtes domestiques : le lin pour se vêtir, le chanvre pour la corde qui tient la vache, le blé-froment pour le pain, la carotte et le chou pour la potée.

Certaines espèces viennent de loin : du Pérou, à la fin du 16e siècle, pour la tomate ou la pomme de  terre, lancée juste avant la Révolution Française par la promotion de Parmentier. D’autres ont été améliorées pour des raisons relevant de l’histoire de France. Ainsi la betterave à sucre, face au blocus continental du sucre des colonies.

En 1850, le travail de sélectionneurs patients et empiriques était très fécond ! Dans la même espèce, de nombreuse variétés avaient été créées, adaptées à un terroir dont elles empruntaient souvent le nom, ou à différents usages comme le chou fourrager, le chou pommé, le chou-fleur, ou la pomme à couteau ou à cidre.

Des précurseurs de génie, comme Louis Levêque de Vilmorin, qui écrit son traité sur la sélection généalogique en 1856, jettent les bases des principes de l’amélioration des plantes. Avec les travaux de Mendel, les bases scientifiques de la génétique sont publiées en 1865, mais ne seront vraiment reconnues et utilisées qu’au début du XXe siècle. Or ces travaux élargissent soudain l’éventail des choix possibles, rendant même ce choix plus difficile, faute d’un inventaire des nouveautés et des synonymes. Hélas, comme le disait Méline dès 1905 (encadré ci-dessous), les contrefaçons se développent aussi, « attirées par la renommée d’une origine prestigieuse ». À l’étranger, même situation : en 1904, les fermiers canadiens demandaient à leur ministre de l’agriculture  une certification variétale des semences afin d’être certains de ce qu’ils sèment.

Aujourd’hui les semences sont largement échangées dans le monde, à toutes les échelles de territoires : avec le voisin, le compatriote, au-delà des frontières, au-delà des mers, on achète et on vend des semences.

Par ailleurs, les gouvernements ont l’obligation d’assurer la nourriture des populations. Le commerce national et international doit donc être fluide pour assurer aux cultivateurs, aux jardiniers et aux éleveurs, en toutes circonstances, un approvisionnement suffisant en quantité et diversité. Il faut aussi pouvoir bénéficier de l’intérêt des espèces et variétés dont on ne dispose pas sur son propre territoire.

Le commerce des semences est réglementé dans presque tous les pays du monde. Très technique, la réglementation porte essentiellement sur deux composantes : les qualités techniques et génétiques de la semence. Soulignons ici que les caractéristiques génétiques ne s’expriment bien qu’à travers une semence qui germe bien. Les betteraviers ne s’y trompent pas, qui jugent un « complexe » constitué de la génétique variétale et de la qualité de la levée des semences mises en essais comparatifs.

Sans l’intervention de l’homme - à l’exception d’espèces botaniques particulières absolument autogames ou nécessairement hybrides - la génétique contenue dans la semence n’est ni homogène d’une plante à l’autre, ni stable d’une génération à l’autre. Avec la domestication des plantes, et davantage encore depuis 150 ou 200 ans, les semences ont été sélectionnées pour donner des variétés mieux adaptées à leurs différents usages.

Le législateur intervient alors pour décrire les variétés commercialisées - car ni l’agriculteur ni le commerçant ne peuvent la reconnaître - et pour consolider le travail de création variétale en évitant le piratage. Ainsi la réglementation prendra-t-elle tout son sens : en obligeant à ne commercialiser que des semences ayant à la fois une bonne qualité technique et de bonnes qualités génétiques, elle vise à préserver l’intérêt de tous : créateurs de variétés, utilisateurs de l’agriculture et de l’agro-industrie, et consommateurs du produit final.

Ainsi dans différents pays occidentaux, en Europe principalement, le Législateur a voulu en premier lieu éviter les tromperies à la vente semences. Il a donc posé des obligations minimales de germination et de pureté. Toutes les semences, d’origine nationale ou importées, doivent respecter ces normes.

Dans les pays où de telles normes existent, elles sont très homogènes. Mais certains pays, et non des moindres, n’ont pas de normes d’État : c’est le cas des Etats-Unis et de la Nouvelle Zélande, et d’autres qui relèvent d’une culture réglementaire anglo-saxonne. La loi commerciale consiste alors à indiquer les caractéristiques de pureté et germination sur l’étiquette. Pour expédier vers un pays membre de l’Union Européenne, l’exportateur doit s’assurer que son lot répond aux exigences européennes, et le mentionner sur ses documents.

Pour les espèces horticoles, les maisons de sélection et de production de semences publient leurs propres catalogues depuis la fin du XVIIIe siècle. Pour les grandes cultures (blé, orge, betterave, luzerne…), les variétés « de pays » existaient et étaient commercialisées, sans garantie de conformité. Il n’existait pas de listes complètes.

La réglementation variétale est apparue au début du XXe siècle, lorsque les précurseurs de la sélection ont commencé à créer des variétés améliorées en grandes cultures, en élaborant les principes de la sélection végétale.

En utilisant les inventaires descriptifs des sélectionneurs, les textes ont d’abord créé des listes de variétés et de synonymes, puis des catalogues officiels. La réglementation variétale, d’abord nationale, devint vite internationale, pour s’harmoniser enfin dans la Communauté européenne. Laquelle, maintenant, ne laisse presque plus de place aux règles nationales. Elle prend deux formes :

-       établir des listes de variétés autorisées à la vente : un catalogue national d’abord, des listes OCDE ensuite, le catalogue communautaire enfin ;

-       reconnaître le droit de propriété intellectuelle de l’obtenteur d’une nouvelle variété en France, puis au plan international, enfin au plan communautaire.

Pour encourager la création de variétés nouvelles au profit de son agriculture, le législateur veut protéger le créateur de nouveautés. Il a donc formé un droit de propriété nouveau sur les variétés : il les enregistre sur ses listes officielles. Ce droit, d’essence privée, est garanti par les Pouvoirs publics. Notons qu’en France, ce droit de protection de la nouvelle variété apparaît à la même époque que les normes technologiques, au début du XXe siècle.

Les bases du catalogue officiel français des variétés sont posées entre les deux guerres, entre1922 et 1932. Un premier décret, le 5 décembre 1922, met en place un « registre des plantes sélectionnées » et le « Comité de Contrôle des Semences ». Il est chargé de définir les normes de qualité variétale du « blé de semence » et de dresser « un catalogue synonymique » des variétés de blé cultivées.

Ce texte établit aussi que le créateur d’une variété inscrite bénéficie pendant douze ans de l’exclusivité de la dénomination officielle. C’est le premier texte qui associe le service à rendre au cultivateur, avec les qualités minimales requises pour être inscrite sur le « Registre des plantes sélectionnées », et le droit à la protection du sélectionneur.

Il sera suivi d’un autre décret, le 16 novembre 1932, qui le complète en établissant un « catalogue des espèces et variétés de plantes cultivées » et un « registre des plantes sélectionnées de grandes cultures ». Il définit les fondements de la protection des obtentions végétales et précise le vocabulaire : « la mention espèce ou variété inscrite au registre est la propriété exclusive de l’obtenteur de la nouveauté […]. Le commerce des semences d’une plante inscrite est subordonné à l’autorisation expresse de l’obtenteur ».

Le rôle du Comité de contrôle des semences est renforcé. Il doit aussi faire les listes des variétés d’autres espèces que le blé. Les catalogues de sept espèces : blé, avoine, pomme de terre, orge, betterave fourragère, et maïs seront ouverts de 1932 à 1937. Le Comité définit à cette époque les critères qui vont permettre l’inscription d’une variété nouvelle.

Le catalogue communautaire est créé en 1970 par une Directive européenne. Dans le souci de lever toute restriction aux échanges intracommunautaires, ce catalogue européen est l’addition, quasiment sans restriction, des catalogues nationaux des états -membres. Et quand un nouvel État rejoint l’Union Européenne, il vient avec son catalogue national qui, après élimination des doublons, s’ajoute au catalogue européen.

Une variété inscrite au catalogue européen peut circuler librement dans le territoire de l’Union Européenne, sous réserve, d’être certifiée sous le régime UE.

Au début ce catalogue a été virtuel. Les premières éditions, pour les semences fourragères, datent de 1974. Les critères nationaux d’inscription étaient alors loin d’être harmonisés et certains États membres n’avaient pas de catalogue pour des espèces cataloguées au plan communautaire. Aujourd’hui, les critères de DHS (distinction, homogénéité, stabilité) sont presque totalement harmonisés au plan européen.

En revanche, pour la valeur agronomique et technologique, ou d’utilisation (VAT), les positions nationales restent aujourd’hui divergentes. L’épreuve officielle de VAT est souvent bien plus légère qu’en France, voire inexistante. Les Anglais, les Suisses et les Néerlandais ont eu leurs listes de variétés recommandées. En France, des listes sont établies par les Instituts Techniques d’utilisateurs : betteraves, céréales, oléagineux… ou par les utilisateurs industriels : brasserie, meunerie. D’où la difficulté d’harmoniser les épreuves au plan européen. L’histoire de la réglementation des semences n’a pas fini de s’écrire.

*Daniel Dattée a dirigé la Fédération nationale des agriculteurs multiplicateurs de semences pendant 26 ans, jusqu’en 2006. Aujourd’hui retraité, il continue à transmettre son expertise à travers les associations prestigieuses (Académie d’Agriculture) et amicales (Interactif, Aaramis) dont il est membre actif.

La rédaction de Bulletin Semences, la revue professionnelle des producteurs de semences, remercie vivement Interactif de lui avoir accordé l'autorisation de reproduire cet article intégralement dans son numéro 226 de Juillet-Août 2012. Rappelons que Daniel Dattée a dirigé la revue Bulletin Semences pendant 26 ans.